Управляемость в условиях неопределенности

Леонид Сморгунов В современном мире государственное управление находится под влиянием двух основных факторов – глобальных изменений и вызовов и внутренней потребности в чувствительности к запросам граждан и качестве государственной деятельности. Модернизация общества невозможна без государства, но и государство, использующее старые структуры и методы – централизацию, бюрократию, мобилизацию, вряд ли сегодня справится с потоком проблем и конфликтов. Можно иметь прекрасные идеи и цели, но провалы в управлении не позволят их осуществить. Вот почему ведется поиск такой системы государственного управления, которая была бы созвучна потребностям человека, живущего в коммуникационном, быстро меняющемся, сложном обществе. Как повысить уровень управляемости и одновременно не нарушить открытое пространство социального взаимодействия? Как построить управление в XXI веке, чтобы оно было адекватным новым тенденциям неустойчивого мира? Ответ, по-видимому, может быть один – находиться в органической связи с ним, а не пытаться его упростить и контролировать. И здесь нужны новое мышление, открытость обществу, чувствительность к запросам граждан, вкус к коммуникации, современное понимание эффективного лидерства, актуальных вызовов и угроз, минимум легитимного насилия и максимум справедливости и честности. Поиском управляемости неустойчивым миром сегодня занимаются лидеры государств, ученые, общество. В условиях глобализации суверенное государство открыто вызовам, если оно конкурентоспособно и состоятельно, активно участвует в глобальных изменениях, инициирует события в общественной жизни, науке, общении, международных делах. Кризис национального государства в конце XX века был преодолен в нынешнем веке под влиянием терроризма, финансовой нестабильности, новых глобальных угроз. Но возрождение государства не означает возрождения прежней системы государственного управления. Управляемость в условиях неопределенности основывается на знаниях, сотрудничестве, взаимодействии с обществом, лидерстве и инновациях. Однако его цели, по-видимому, остаются неизменными – справедливость, безопасность, совершенство. В XX веке господствовало убеждение, что управление представляет собой один из значимых ресурсов повышения эффективности человеческой деятельности. Джон Кеннеди как-то сказал, что XX век – век управления. И это в целом соответствовало основной тенденции повышения эффективности за счет разделения труда и профессионализации управления. Отсюда устойчивый интерес к реформе менеджмента и публичного управления. В основе идеологии управления лежало представление о том, что системная определенность и ритмичный порядок соответствуют природе управленческого объекта. И механизм управления строился так, чтобы приводить систему к параметрам, соответствующим ее целостности и равновесию с окружающей средой. Однако уже в конце XX века стало понятно, что системные объекты имеют более сложные параметры и большую степень неопределенности в развитии. Особенно это касалось социальных объектов. Синергетика зафиксировала эту новую идеологию. В теории государственного управления новый подход выразился в концепциях сетевого управления, публичных ценностей, нового способа управления – governance. Финансовый кризис 2008–2010 гг. продемонстрировал наличие потребности в государственном регулировании экономики. Общий смысл изменений был зафиксирован – государство вновь приобретает статус центрального публичного актора, но, по-видимому, будет развиваться, не следуя ни дирижистской традиции, ни традиции социально-либерального государства. Вместе с тем современное государство не может развиваться без учета тех изменений, которые были внесены в его деятельность предшествующим этапом с учетом основных условий и факторов постиндустриального, глобального, коммуникационного, когнитивного общества. Неясность перспективы определила поиск концептуальных и методологических подходов к анализу новой роли государства и изменений в его политике и управлении. Какие перспективы открываются в связи с этим для государственного управления в XXI веке? Неустойчивость и неопределенность связаны с ресурсами и процессами, которые стали определять государственное управление. Первое. Хотя материальные ресурсы продолжают определять возможность государства осуществлять свои функции, все большее значение приобретают неосязаемые факторы человеческой деятельности, такие как социальный капитал, знание, коммуникация, влияние, ценности и т.д. Именно их действие порождает инновации, которые приносят в сферу общественных дел случайности и непредсказуемость. Их принципиальная воспроизводимость и неисчерпаемость требуют новой организации, которая вряд ли будет соотносима с такими принципами государственного управления XX века, как иерархия и нормативность. В этом отношении само управление становится значимым нематериальным ресурсом. Речь идет, разумеется, о том типе управления, который может быть ресурсом эффективной деятельности. Второе. Глобализация, на наш взгляд, явилась завершением процесса исчерпания ресурса интернационализации, что было характерно для последних двух веков. Ее пределы определили терроризм, миграция и финансовый кризис 2008–2010 гг. Идентичность вновь становится притягательной и приобретает значение принципа существования и развития. Однако ее особенностью сегодня и на перспективу является не устойчивая самотождественность, а множественность определений, которые человек дает себе в гетерогенном мире. И здесь управление уже не может базироваться на заранее определенных и оформленных методах. Управление фактически становится ситуационным. Еще один связанный с этим аспект касается проблемы национального государства и возможных перспектив его трансформации в новых условиях. Здесь появляется проблема соотношения формируемых глобальных структур координации и современных национальных государств. Третье. Человек всегда жил в условиях опасности и подвергался риску, но сегодня опасность и риск приобретают характер постоянно учитываемого условия деятельности. Определение вероятности опасности и успеха относится к технологиям управления. Однако секьюритизация (теория и политика безопасности) противоречиво влияет на современное государственное управление. С одной стороны, она является необходимой целью деятельности государства и оправданием его существования. С другой стороны, она порождает новые угрозы и ограничения свободы. Четвертое. Система государственного управления растет количественно. Все попытки регулировать рост кардинально этот вопрос не решают по многим причинам. Главной из них является то, что государство становится производящим, а не только защищающим институтом. Расширение индустрии государственных услуг требует не только репрезентативности, но и профессионализма. С этим отчасти связаны падение престижа представительных органов государственной власти и повышение роли исполнительных структур. На смену старому чиновничеству приходит менеджмент. Нельзя не отметить и значение электронного правительства как средства оказания эффективных услуг. Пятое. В последние десятилетия наблюдаются повышение значения самоорганизации, управления через сообщества, интенсификация отношений между обществом и государством. Считается, что государство в общественных делах не должно само «грести», оно должно «быть капитаном». Здесь функция координации приобретает решающую роль, а вовлечение всех в публичность служит новой мобилизацией для бизнеса и гражданского общества. Социальная ответственность становится понятной для бизнес-структур и гражданских ассоциаций. Каковы возможные тенденции в государственном управлении, которые будут связаны с этими изменениями? Можно ли признать все современные трансформации перспективными? Как быть со случайными событиями, которые могут значительно повлиять на возможную конфигурацию государственного управления? Представляется, что многие процессы и механизмы, которые сегодня отмечаются в качестве новых, – это лишь завершение прежних тенденций. Мы должны зафиксировать некоторые парадоксы, которые вызываются государственным управлением, ориентированным на трансформацию под влиянием новых вызовов, но использующим старые приемы. В поисках управляемости Проблема управляемости вновь стала актуальной, однако она не всегда разрешается адекватными методами. Как это ни парадоксально, рост информационной обеспеченности государственного управления порождает больше неопределенности. Множество преобразуемых сигналов зависает и не доходит до реакции. Разделение информации на главную и второстепенную не помогает, так как второстепенная может оказаться решающей. Где критерий, который позволит не пропустить решающую информацию? И достаточно ли сигнальной формы информации для современного государственного управления? Падение легитимности власти вообще и исполнительных органов в частности – примечательный факт открытости государственного управления. Открытость вроде бы должна повышать легитимность, но доверие, напротив, снижается. Легитимность перестает быть значимым ресурсом власти и управления. Поэтому открытость не способствует легитимности. В середине прошлого десятилетия политолог Йохан Олсен зафиксировал возвращение бюрократии, т.е. нормативно определенного и рационального управления. В России второй этап административной реформы (2006–2010 гг.) прошел под флагом стандартизации. Позволило ли это кардинально улучшить систему управления? На наш взгляд, возвращение бюрократии стало неадекватной реакцией системы государственного управления на возрастание неопределенности. Нормативность как инструмент управления и раньше порождала провалы в системе государственного управления, а уж сегодня и подавно вступает в противоречие с динамикой общественной жизни. Чем больше нормативности, тем больше беспорядка. Возникает вопрос: есть ли что-то, что могло бы обеспечить порядок в новых условиях? Президенциализация политики, отмечавшаяся в последние два десятилетия, характеризуется повышением роли руководителей. При этом последние демонстрируют не просто свое формальное положение (статус), а лидерские качества. Но чем больше требуется лидерства, тем меньше возможностей для эффективного использования методов администрирования. Именно лидерство повышает эффективность управления и становится востребованным. Однако остается неясным, будет ли достаточно только личных качеств и обучения лидерству для формирования современной управленческой системы. Как быть с традиционными механизмами рекрутирования кадров, и какой характер приобретет система управления в условиях стимулирования лидерства? Можно выделить десять основных тенденций развития системы государственного управления в XXI веке. 1. Потребность в государственном управлении. Хотя новый либерализм пытается отстоять идею, что государственное регулирование уходит на второй план, а на первый выдвигается проблема формирования системы регулирования за счет внутренней ответственности (респонсибилизация), государство остается и, по-видимому, и дальше будет служить значимым фактором управляемости обществом. Это касается экономики, бизнеса, социальной сферы, политики. По версии журнала «Forbes», среди десяти наиболее перспективных профессий XXI века второе место занимает GR-менеджер (специалист по связям с органами государственной власти). Не является ли это свидетельством возрастания роли государственного управления? Другое дело, что после кризиса национального государства в условиях глобализации государственное управление будет трансформироваться. 2. Лидерство. Принцип лидерства станет определяющим для организации системы государственного управления и государственной службы. Системы государственного управления, по-видимому, будут все больше консолидироваться вокруг лидерских позиций главы государства (правительства). Бюрократия как рациональная форма господства и управления отойдет на второй план, а на первое место выйдет потребность в инновационном, творческом подходе к государственной службе. Мобилизация посредством исполнительности будет потеснена мобилизацией посредством инициативы. Динамические способности государственных служащих будут востребованы, поскольку только они могут обеспечивать управление в условиях неопределенности и повышать конкурентоспособность государства. 3. «Спорная политика». Изменения произойдут в институциональных факторах влияния на политику и управление. Трансформации подвергнутся традиционные принципы демократической политики – разделение властей, репрезентация, политический плюрализм. В частности, функция принципа разделения властей – защита от узурпации власти – потеряет прежнее значение. Место репрезентации интересов и партийной политики займет «спорная политика» – спонтанные действия недовольных граждан. Движение сапатистов в Мексике в 1994 г. и акции против ВТО в Сиэтле (США) в 1999 г. положили начало новым массовым выступлениям в эпоху новых коммуникационных технологий. Сегодня отношение к подобным движениям настороженное, но такие массовые действия в США, Германии, Великобритании, Испании, России являются значимым фактором влияния на государственную политику. 4. Не информация, а знание. Переход к обществу, основанному на знаниях и коммуникативных процессах, проблематизирует теорию управления и изменяет роль и место этих компонентов в управленческих системах. Современная теория управления, будь то менеджмент или публичная администрация, радикально меняет отношение к когнитивным составляющим управленческого процесса. Из инструментального фактора управления, пусть и процессуально значимого, когнитивные компоненты превращаются в субстанцию конструирования организации, организационных отношений, деятельности людей, связей со средой и т.д. Этому способствуют трансформации в самой системе когнитивных факторов, когда на первый план выходят знание и познание (knowledge and knowing), а не информация. В этом отношении пусковым механизмом публичного управления становятся не сигналы и данные, а смыслы и идеи. На этот аспект развития государственного управления обращают внимание ведущие международные объединения. Так, еще в 2003 г. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) провела обследование 20 стран и 132 правительственных организаций (министерств, агентств, ведомств) на предмет внедрения менеджмента знаний и отметила перспективность этой работы. В 2005 г. в докладе ЮНЕСКО «К обществу знаний» подчеркивалось, что государства XXI столетия будут способны принять новый век устойчивого развития человечества тогда, когда не только обеспечат доступ к универсальному знанию, но и стимулируют участие каждого в обществе знаний. 5. Не легитимность, а действенность. Легитимность, базирующаяся на правовых основах власти и управления, не будет служить залогом правомерности политико-управленческих систем. «Харизматическое господство» в каком-то отношении будет играть свою роль (лидерство), но и оно не будет определяющим. Будет уже недостаточно быть просто избранным, нужно будет постоянно подтверждать претензию на лидерство и способность быть инициативным и инновативным. Принципом нового лидерства станет эффективность деятельности. Новый тип лидерства, основанный на умеренности, реализме и чувстве стратегии, демонстрирует, к примеру, канцлер ФРГ Ангела Меркель. Очевидно, что власть и управление будут поддерживаться лишь тогда, когда они будут результативными, обеспечивающими справедливость, безопасность и совершенство. 6. Не норма, а суждение. Хотя нормы будут сохранять свое место в организации власти и управления, все большее значение будут приобретать обоснованные суждения, высказываемые в процессе коммуникации граждан и властного управления. Лица, осуществляющие функции управления, будут вынуждены не информировать граждан о решениях, а общаться с ними с целью убедить в необходимости именно такой политики и такого управления. Многие полагают, что государственное управление в XXI веке будет носить скорее консультативный, нежели обязывающий характер. Присущая норме функция принуждения станет действенной не в результате процедуры ее принятия, а как убедительная граница поведения. 7. Не приказывать, а стимулировать. В процессе перехода от дисциплинарных практик управления к управлению поведением будет повышаться значение стимулирования ответственной деятельности. Этическая мотивация поведения будет служить одним из центральных управленческих факторов организации совместной деятельности. Уже сегодня роль этических кодексов поведения государственных служащих заметно возрастает. Утратит прежнее значение управление посредством приказов и распоряжений – они станут второстепенными и формальными механизмами управления. 8. Управление «на расстоянии». Государственное управление не будет прямым. Его функция будет заключаться в координации общественных взаимодействий, в согласовании позиций и ролей, в направлении совместных усилий. Все большее значение будет приобретать управление «через сообщества», общественные сети, гражданские ассоциации. Регулятивная функция в отношении рыночной экономики сохранится только в том случае, если государство будет обеспечивать конкурентоспособность агентов рынка. Одновременно с этим социальная ответственность не будет восприниматься бизнесом в качестве дополнительных непроизводительных издержек. На наш взгляд, в современных условиях государство не в состоянии ни выполнить свои функции, беря на себя основное бремя забот об общественных благах (социальное государство), ни передать часть этих забот рынку (попытка нового государственного менеджмента). Возрастает значение координирующей функции государства, которая выходит на первый план по сравнению с другими его функциями. Приоритет координации определяется тем, что, хотя общество перестает быть чрезмерно опекаемым государственными институтами, государство сохраняет за собой единственно присущую ему по природе функцию выразителя общественных ценностей. Однако, занимая в этом смысле доминантные позиции, государство осуществляет общественную координацию, а не непосредственно берет на себя все общественные заботы. 9. Сотрудничество государства и общества. Трансформационные процессы в публичной сфере влияют как на миссию государства и структуру, функции и технологии его политики и управления, так и на содержание деятельности публичных ассоциаций и структур. Основная гипотеза состоит в том, что трансформационные процессы в публичной сфере приводят одновременно к повышению роли государственных и негосударственных акторов в производстве и осуществлении публичной политики и изменяют систему их отношений с гражданскими ассоциациями в направлении сотрудничества. При этом происходит переход от административного государства к государству координационному, а в сфере негосударственной активности возрастает значение «вовлеченности в публичные дела». Когда в конце первого десятилетия XXI века Лондон и другие города Великобритании всколыхнули массовые беспорядки, коалиционное правительство Дэвида Кэмерона ответило на них, сделав ставку на общество, а не на традиционные механизмы регулирования (рынок или государство). Оно инициировало проведение реформ под лозунгом «Большое общество», модернизируя публичное управление и публичную службу путем вовлечения общественности в процессы контроля, определения и выработки публичной политики, выявления значимости публичных ценностей и т.д. 10. Многоуровневое глобальное управление. Конкуренция государств за участие в глобальном управлении приводит и будет приводить к формированию многоуровневого глобального управления, сочетающего глобальные, региональные и локальные компоненты его общей системы. Ни «глобальной гегемонии», ни «космополитической демократии», по-видимому, не суждено осуществиться. Конкурентная система глобальных взаимодействий будет стимулирована возрождением государств и их стремлением стать значимыми участниками использования выгод глобализации и постглобализации. Участие в многоуровневом глобальном управлении становится важным ресурсом конкурентоспособности государства. Одновременно с этим повысится значение глобального гражданского общества, которое будет все сильнее влиять на многоуровневое глобальное управление. Все большее значение будут приобретать международные форумы на глобальном (Всемирный социальный форум) и региональном (Европейский социальный форум) уровнях. * * * В 2008 г. журнал «West European Politics» опубликовал статью Клауса Гетца «Governance as a Path to Government» («Управление как путь к правительству»). Она символизировала заметный поворот в науке в сторону суждений о возрождении государства после многочисленных утверждений о его кризисе в век глобализации или снижении государственной управленческой функции в условиях сетевого общества, которые были характерны для последних десятилетий. Но в связи с этим возникает вопрос: какое государство возрождается? Ответ на этот вопрос, по-видимому, можно найти, если объединить несколько подходов. С одной стороны, за последние годы вышло множество работ, в которых реконструировалась история государства. В этой исторической перспективе закрепляется идея, что государству удалось выжить, хотя на смену его прежним типам идет нечто новое. С другой стороны, историческая «тропа зависимости» не все может объяснить. Событийная природа политики и государственного управления выражается в их открытости возможным перспективам, следовательно, трудно делать однозначные прогнозы. Соотношение сил и интересов, ценностей и идей все расставит по своим местам.  Российский совет по международным делам