Сообщения
Германский фонд Маршалла, США
Резюме: Можно предположить три сценария развития Европы в ближайшие 10 лет в условиях перегруппировки сил США. Первый описывает раздробленную и расколотую Европу; второй предполагает успех за счет углубления интеграционных процессов; в третьем сценарии ослабленная и фрагментированная Европа начинает перестраиваться.
Данная статья написана в рамках проекта фонда ГФМ EuroFuture, нацеленного на понимание и исследование экономического, государственного и геостратегического измерений кризиса в Европе с трансатлантических позиций. Публикуется с разрешения Германского фонда Маршалла в США.
Европа и ее стратегическое окружение претерпевают эпохальные преобразования, сопоставимые по масштабу и интенсивности с теми, что сопровождали процесс завершения холодной войны.
Европейский финансовый кризис испытывает на прочность наднациональную модель (включая общую внешнюю и оборонную политику), а также политические и экономические возможности многих национальных государств. Кризис управления и гражданские восстания на восточной и южной периферии Европы, фактические (Сирия) или потенциальные (Иран–Израиль) конфликты на Ближнем Востоке накаляют общую атмосферу.
Тем временем Соединенные Штаты, главный гарант европейской безопасности, которые более 60 лет были партнером и союзником Европы по НАТО, борются с собственным финансовым кризисом, урезая расходы и пересматривая курс в области внешней политики и обороны. Они уходят из Европы и поворачиваются лицом к Тихоокеанскому региону. Перегруппировка лишь отчасти вызвана кризисом. Изменение настроений в обществе и новый стратегический выбор – гораздо более существенные факторы, которые, скорее всего, сохранятся и после восстановления мировой экономики.
Для ослабленной и разделенной Европы все это означает меньшую защищенность, большую ответственность внутри своих границ и в соседних регионах, которые по-прежнему представляют стратегический интерес для США, даже когда те отвлекаются на решение задач в других местах. Следовательно, способность или неспособность Европы выстраивать собственную политику в предстоящем десятилетии вызывает не только экзистенциальную тревогу, но и беспокоит ее соседей на Востоке, Ближнем Востоке, в Северной Африке и в самих Соединенных Штатах. Это важно и для ответа на вопрос о том, сможет ли Европа быть архитектором мирового порядка, отвечающего вызовам XXI века.
В данной статье рассматриваются три сценария развития Европы в ближайшие 10 лет в условиях перегруппировки сил США. В первом описывается раздробленная и расколотая Европа; второй предполагает успех за счет углубления интеграционных процессов; в третьем сценарии ослабленная и фрагментированная Европа начинает перестраиваться.
Сценарий 1: Крепость
«Конец евро означал бы конец Европейского союза».
Ангела Меркель, 2011 г.
К 2022 г. всем стало очевидно, что могущество Европы и Европейского союза, пик которого пришелся на первое десятилетие третьего тысячелетия, теперь безвозвратно утрачено. Финансовый кризис 2008–2014 гг. вначале казался, как и предыдущие моменты нестабильности (такие как балканские войны), одним из взрывоопасных катарсисов, которые раньше всегда подталкивали ЕС к продолжению и углублению интеграционных процессов. Однако оказалось, что Европа переживает медленный и постепенный упадок, охвативший весь Запад (в том числе и США), вследствие чего сила и могущество перетекают на Восток. Выход Греции из зоны евро в 2012 г. ознаменовал начало более масштабного развала. Сама еврозона рухнула в 2017 году. Единственной страной, формально вышедшей из Евросоюза, стала Великобритания (в 2014 году). Другие крупные государства, такие как Франция, Германия и Польша, даже не задумывались о выходе, поскольку межгосударственные отношения (известные также как «метод Союза» – термин, изобретенный немецким канцлером Ангелой Меркель) прекрасно удовлетворяли все их потребности, а европейские институты (Комиссия, Парламент и Суд) постепенно отмерли из-за полного пренебрежения этими структурами.
Экономика некоторых европейских государств какое-то время функционировала вполне прилично. Германия продолжала развивать энергичную торговлю с Китаем, пока китайцы не научились делать более качественные машины, станки и инструменты по более низким ценам. Франция строит атомные электростанции по всему миру для стран, правительства которых шокированы упадком России под руководством пожизненного президента Владимира Путина и крахом Саудовской монархии. А Великобритания остается мировым лидером в производстве сложных технологий слежения. Однако в целом Европа более половины десятилетия пребывала в состоянии рецессии, государственные долги остаются огромными, а экономический рост и технологический прогресс происходят где угодно, но только не здесь. Возврат к национальным валютам спровоцировал судебные разбирательства по поводу переоценки договоров и активов, многие компании обанкротились.
Вопреки самым мрачным прогнозам и ожиданиям, война в Европу не вернулась – по крайней мере, в сравнительно благополучные в экономическом плане северные страны. Но Балканы снова втянулись в вооруженный конфликт, развязанный ультранационалистическим правительством в Белграде, которое пришло к власти и вернуло Косово под свой контроль после того, как Сербию не приняли в Евросоюз. Страны Восточного Средиземноморья сражаются друг с другом за доступ к морским месторождениям газа (хотя некоторые циники отметили, что дискуссии в НАТО стали протекать намного более гладко после того, как Турция аннексировала греческую часть Кипра). В Ирландии, Португалии, Испании и Греции, где разразился правительственный кризис после того, как эти страны погрузились в рецессию, властям пришлось резко сократить социальные расходы, а кривая безработицы взметнулась вверх. Общенациональные забастовки, мятежи и лавинообразный рост организованной преступности превратили власти и государственное управление в фикцию. В Венгрии и ряде стран прокатилась волна погромов против румын, цыган и других национальных меньшинств. Эмиграция из государств, расположенных на периферии Европы, в Тихоокеанский регион быстро растет, так что Пекин и Сеул подумывают о введении квот на европейских «гастарбайтеров».
Даже на стабильном Севере низкие темпы роста и строгая экономия во всем вынудили правительства пойти на ряд непопулярных мер. Национализм, популизм и ксенофобия расцвели пышным цветом. После того как из-за потоков мигрантов из неспокойных стран Северной Африки и Ближнего Востока аннулировали Шенгенский договор, по всей Европе восстановлены границы. Богатые европейцы теперь отправляют своих детей в элитные школы-пансионы в Китае и Индии.
В этих условиях политика в области безопасности и обороны зиждится на трех китах: разведка, полицейские операции и пограничный контроль. Европейские правительства уже прибегли к массированным инвестициям в эти аспекты безопасности после терактов 11 сентября и соответственно пренебрегали расходами на оборону и современные вооружения. Через 10 лет экономический кризис, быстрорастущие цены на новые технологии и близорукая политика решительно изменили приоритеты расходной части госбюджетов с внешней безопасности на внутреннюю. Теперь повсюду установлены камеры наружного наблюдения, и почти у всех европейцев имеются вмонтированные чипы электронной идентификации. Но это невысокая цена за спокойствие и тот факт, что с 2005 г. в Европе не было ни одного крупного теракта. Боязливое и все более пожилое население европейских стран ожидает от правительств гарантий полной безопасности, а правительства крайне внимательно относятся к пожеланиям своих избирателей, проводя опросы общественного мнения каждую неделю.
И все же это не «1984». Взрывной рост личных контактов в социальных сетях обернулся расцветом местных гражданских инициатив и альтернативных моделей организации жизни.
Все это привело к появлению в 2016 г. трех процветающих европейских организаций: Европейского комитета по разведке, Агентства пограничной безопасности (усиленной разновидности организации-предшественницы Frontex), а также Европейского военизированного полицейского корпуса. У последнего на вооружении находятся мощные беспилотные летательные аппараты с ударными возможностями. Некоторые искушенные политические обозреватели утверждают: вопреки мнению Ангелы Меркель, это доказывает, что ЕС остается на плаву во время затяжного кризиса. В конце концов, даже Пекин и Вашингтон хвалят европейцев за впечатляющие методы борьбы с кибератаками, нелегальной миграцией, контрабандой оружия и наркотиков. И, конечно, стабильность – ключ к восстановлению мирового порядка. Ведь свободе грош цена, если люди не чувствуют себя в безопасности!
Удивительно полезной структурой в этих обстоятельствах оказывается НАТО. Конечно, американцы лишь формально состоят в альянсе. Им казалось, что это менее оскорбительно, чем выход из организации, которую один из членов Палаты представителей США охарактеризовал как «свору никчемных халявщиков». В любом случае американцы поглощены собственными проблемами пограничного контроля, а также вынуждены зорко следить за растущим напряжением в Южной Азии и Южно-Китайском море. Нападений на территорию Европы не предвидится. Россия слишком слаба, чтобы угрожать ЕС перекрытием вентилей на газопроводах, а кланы Путина и Прохорова благодарны за сохранение стабильных и легальных источников доходов. Структуры командования НАТО и процессы формирования войск во многом помогли преодолеть кризис в Европе и послужили образцом для укрепления пограничных и внутренних служб безопасности.
Напротив, атлантизм не очень хорошо себя зарекомендовал – на самом деле некоторые европейцы (и многие американцы) утверждают, что сам термин изжил себя. Распад еврозоны вызвал эффект домино в американской экономике, поскольку финансовые рынки и транснациональные компании остро реагируют на состояние европейской экономики. Положение дел усугубилось, когда европейские корпорации, попавшие в затруднительное положение, закрыли предприятия в Соединенных Штатах, а Конгресс проголосовал за ограничение торговых связей с Европой. В ООН, а также в международных финансовых и торговых организациях (Всемирный банк, МВФ и ВТО) американцы и европейцы вынуждены поступиться некоторыми полномочиями и правами при голосовании и считаться с мнением полдюжины уверенных в себе быстроразвивающихся стран.
В «Большой двадцатке» растущая группа незападных правительств, одержимых страстью наживы, все настойчивее требует, чтобы США и Европа признали «правила большой дороги», защищающие государственные предприятия и освобождающие их от любых условностей, связанных с внутренним управлением.
Единственная надежда, которая еще теплится у тех, кто борется с повсеместным упадком политиков в Вашингтоне и европейских столицах, связана с тем, что китайские и российские лидеры бизнеса, похоже, уже сыты по горло попытками правительства управлять экономикой, и им не терпится взять бразды правления в свои руки. В этом желании их полностью поддерживает немногочисленный, но решительно настроенный средний класс и шумная блогосфера. Однако западные политики не уверены, что эту надежду разделяет широкая общественность их стран, которую, похоже, волнует только собственное будущее.
Сценарий 2: Трансформация
«Способность Европы вести диалог с Китаем, Индией и США зависит от ее способности быть частью единого пространства – от айсбергов в Арктике до песчаных дюн Сахары и со Средиземным морем посередине. Это единственный способ избежать маргинализации и упадка и реалистичный сценарий, который позволит Европе иметь достаточный вес в геополитике будущего».
Доминик Стросс-Кан, 2004 г.
Европейский союз восстал из пепла экономического кризиса и превратил не только себя, но и соседние регионы в экономический и политический центр влияния, притягательность которого в 2022 г. выходит далеко за пределы его границ.
Конечно, следует признать, что решение создать подлинный финансово-экономический союз в 2014 г. и заложить основы для Соединенных Штатов Европы два года спустя было скорее актом отчаяния, нежели осознанным стратегическим выбором. Неплатежеспособность Греции и Португалии, кровавые мятежи в Италии и Испании и эмиграция большинства ирландцев в сочетании с безжалостной рыночной стихией и непреклонностью рейтинговых агентств убедили политиков и общественность, что лучше предпринять радикальные меры, чем продолжать балансировать на краю пропасти.
В 2014 г. последовательные шаги в направлении углубления интеграции наконец-то вылились в нынешние европейские договоры. В то же время была создана Комиссия для работы над Конституцией. Правда, она была окончательно принята лишь в 2021 г. после того, как две трети из 30 членов Евросоюза (к тому времени присоединились Исландия, Хорватия и Сербия) ратифицировали Договор о Конституции. Этому предшествовала яростная и затяжная полемика между северным и южным блоками. Первые (во главе с Германией) жаждали «союза стабильности», который был бы построен не по принципу федерализма, но в котором штрафные меры или санкции автоматически применялись бы к странам, посмевшим бросить вызов новым правилам строжайшей экономии. Вторые (во главе с премьер-министром Италии) требовали «союза роста», предусматривающего евробонды, Европейский центральный банк в роли кредитора последней инстанции и программы стимулирования всей европейской экономики.
В результате достигнутого компромисса немцы согласились с федерализмом как основополагающим принципом функционирования Европы, а также с созданием Европейского министерства финансов, европеизацией долга и инвестиционными пакетами для периферийных стран Союза, больше других пострадавших от кризиса. В обмен на это они добились отмены общей сельскохозяйственной политики (ОСП) и торжественного обещания всех глав правительств не проводить общенациональных референдумов по Конституции.
Этот пакет мер убедил рынки и рейтинговые агентства, что на этот раз европейцы настроены серьезно, и экономика пошла в рост благодаря структурным реформам и вновь обретенной уверенности. Полдюжины новых стран-членов быстро присоединились к зоне евро. Последней страной, весьма важной для Евросоюза, стала Великобритания. Лондон принял такое решение после того, как Конфедерация британской промышленности и Сити пригрозили перенести свои деловые операции в Польшу, которая первой вошла в зону евро.
Теперь Европой управляет Комиссия ЕС во главе с президентом, избираемым на прямых выборах. За ним стоит Европейский директорат, состоящий из Германии, Польши, Швеции и Великобритании (французы вошли в него несколькими годами позже, осуществив мучительные реформы, направленные на повышение конкурентоспособности). Европейцев по-прежнему раздражает самодовольство Германии, но представители 29 стран согласны с тем, что после наделения Берлина реальной силой и полномочиями немцы прекратили разглагольствовать о своем моральном превосходстве. В последние 10 лет большая часть Европы находится под управлением технократических правительств; процент неучаствующих в голосовании остается высоким, и гражданская активность находится на довольно низком уровне. Граждан, похоже, это не беспокоит. Они пережили ужас и панику, и теперь наслаждаются плодами вновь обретенного благополучия. Для них главное – гарантии безопасности.
К этому времени европейцы сумели преодолеть проблемы в экономике и наконец-то обратили внимание на другие вопросы. Бешеный темп технологических преобразований сделал их вооружение безнадежно устаревшим – по сравнению с Китаем или даже Соединенными Штатами оно подобно карманному калькулятору рядом с ультратонким гибким iPad’ом (дизайн которого разработал Ай Вэйвэй для компании Huawei Industries).
Однако это оказалось скрытым благословением, потому что ЕС смог начать с нуля. Пришлось отказаться от устаревших и отслуживших свое истребителей-бомбардировщиков, авианосцев и других «мастодонтов». Следующим шагом стала европейская унификация – для начала в сфере нематериальных ценностей, таких как стандарты, доктрины и образование; затем пришел черед создания единой европейской армии и стандартизации процессов принятия решений. Некоторые страны менее охотно вступали на этот путь, чем другие. Но англичане, французы и другие дали ясно понять, что «бесплатный сыр» в стиле НАТО отныне неприемлем: «Если не желаешь участвовать, тогда плати». Все были согласны с тем, что убедительная угроза или ранняя демонстрация силы могли бы предотвратить несколько затянувшихся и дорогостоящих военных кампаний; этот аргумент убедил даже немцев.
Лондон и Париж были вынуждены сохранить и модернизировать свой ядерный арсенал. Европейские силы обороны (ЕСО) имеют общее командование, генеральный штаб, военную доктрину, проводят совместные учения и подготовку военнослужащих, у них действующий штабной центр (в Великобритании), общие правила вступления в бой и не более 250 тыс. военнослужащих, находящихся в полной боевой готовности. У европейцев также единые ВВС, береговая и пограничная охрана.
Вместе с тем европейцы поступили мудро, направив значительную часть средств, выделенных оборонному ведомству, на достижение превосходства в сфере информации и знания. В частности, они уделили особое внимание средствам связи и разведки, а также наращиванию возможностей стратегического прогнозирования и анализа. Это хорошо сочетается с массированными инвестициями в контртеррористические и полицейские операции, сделанными в предыдущем десятилетии.
НАТО из практических соображений превращено в «дом европейской обороны», а за Соединенными Штатами зарезервирован постоянный гостевой номер (европейцы решили приспособить командные структуры и процессы альянса к своим потребностям, но на всякий случай поддерживать максимально возможное взаимодействие с американцами). США вполне удовлетворены новым разделением труда, которое позволяет им сосредоточиться на многочисленных горячих точках в Тихоокеанском регионе. У них нет ни желания, ни свободных средств для серьезного участия в урегулировании конфликтов на европейской периферии. Вашингтонские политики очень довольны тем, что Брюссель теперь готов при необходимости развертывать войска специального назначения вкупе с миротворческими и стабилизационными силами (при поддержке новой жандармерии ЕС). Вместе с тем в кулуарах они делают оговорку, что им будет легче решать трудные вопросы в Конгрессе, если Брюссель станет все же советоваться с ними перед тем, как предпринимать конкретные меры.
С точки зрения Америки значение имеет лишь тот факт, что Европейский союз обволакивает паутиной «мягкой силы» страны Восточной Европы и Северной Африки, декларируя при этом главную цель: «Сделать этот регион более стабильным, более демократичным и лучше управляемым путем повышения уровня общего благосостояния». Отказ от общей сельскохозяйственной политики позволил углубить соглашения о свободной торговле по всей Европе. Китайские и американские компании строят солнечные энергетические установки вдоль береговой линии южного Средиземноморья. Пересмотр программы «Эразм Мундус» позволил тысячам украинцев, россиян, египтян и представителям других стран обучаться в европейских бизнес-школах, а также на юридических факультетах и факультетах государственного управления. Они учатся тому, как функционируют либеральные демократии, приверженные принципам свободного рынка.
Как минимум полдюжины успешных развивающихся экономик в соседних регионах стучатся в двери ЕС. Первыми в очереди стоят израильтяне, которые утверждают, что Европе следует многому у них научиться. Турция отозвала заявку на присоединение к Евросоюзу на том основании, что ограничения суверенитета, которые предполагает членство, неприемлемы для гордого народа. Однако Анкара и Брюссель тесно сотрудничают в вопросе трансформации общего политического и экономического пространства, и турки участвуют в европейских военных маневрах и кампаниях.
Европейцам все еще непросто сохранять единодушие в области внешней политики, но теперь это не играет такой большой роли, поскольку периферия стала гораздо более стабильной и предсказуемой. Катастрофы, приключившиеся ранее в Сирии, Бахрейне и Ливане, балансирование Саудовской Аравии на краю пропасти и несколько суровых лет правления «Братьев-мусульман» в Египте, Турции и некоторых государствах Персидского залива привели к разочарованию тем, что Запад не был готов взять в руки вопросы безопасности региона, который представлял для него стратегический интерес. Европейцы и американцы признали, что их вмешательство в прошлом не всегда приводило к желаемым результатам. И теперь они без лишней шумихи ведут переговоры с несколькими дружественными им странами региона о том, как снизить социально-политическую температуру на Ближнем Востоке.
ООН и другие международные организации все еще существуют, хотя урегулированием споров и обеспечением необходимого уровня безопасности занимаются преимущественно региональные альянсы. Однако Вашингтону трудно убедить их (или еврократов) начать обсуждение волнующих его вопросов, таких как изменение климата, соперничество за природные ресурсы и укрепление хрупкой китайской экономики, и ему требуется сильный партнер и единомышленник для их решения. Похоже, что Европа наконец-то разобралась со своими соседями, но пока еще не готова брать на себя ответственность за положение дел в других стратегически важных регионах или за решение вопросов общемирового значения.
Сценарий 3: «Избирательное сродство»
«Сейчас не время для стратегических маневров – нам бы с кризисом разобраться».
Высокопоставленные немецкие дипломаты, 2012 г.
К радости многих европейцев, самые мрачные прогнозы об упадке и распаде ЕС после финансового кризиса не сбылись, как не сбылись и радужные предсказания некоторых американских евро-оптимистов. Фактически Европа 2022 г. сохранила много общих черт с Европой 2012 года. Вместе с тем европейцы явственно осознали, что так больше продолжаться не может.
Несмотря на отчаянные меры в начале 2012 г., дефолт Греции предотвратить не удалось. Длительные конвульсии греческой экономики имели один положительный эффект: шокировав европейцев, они подтолкнули их к более решительным действиям. Компромисс, который спас остальную часть еврозоны в 2013 г., представлял собой лоскутное одеяло из мер жесткой экономии и стимулирования экономического роста. К компромиссу удалось прийти в предрассветные часы брюссельского саммита, посвященного проблеме выхода из кризиса, когда итальянский премьер-министр сказал напуганному канцлеру Германии: «Сила – это еще не все; нужно иметь моральное право».
Так была спасена еврозона (за исключением одного члена), и Евросоюз не распался; ему даже удалось принять в свои ряды Хорватию вскоре после выхода британцев. Но на этом процесс расширения, равно как и дальнейшие интеграционные усилия, закончились, и Союз по формуле 9+17 уже не менялся до конца десятилетия, пребывая в состоянии шаткого равновесия и в поисках оптимального баланса между федеральными и межгосударственными элементами. Длительной рецессии избежали, но среднегодовые темпы роста оставались низкими, а некоторые европейские правительства продолжали бороться с бременем долгов.
Неравенство в доходах увеличивалось. Это оказывало давление на социальные модели в разных странах и оставляло мало места для маневра избранным политикам, которым приходилось отвечать на вызовы, брошенные популистами. Наверное, главным сюрпризом десятилетия стало «пике» немецкой экономики. Падение началось после того, как в Китае, крупнейшем экспортном рынке Германии, а также крупнейшем кредиторе Соединенных Штатов, начался экономический спад, вызванный экономическими неурядицами в США и затянувшейся внутренней борьбой за лидерство.
Дипломаты и журналисты в Брюсселе и европейских столицах отчаялись понять стратегию действий Европы и объяснить ее. «Когда кажется, что все получится, ничего не получается, а когда кажется, что ничего не получится, все получается», – писал один из них в полном смятении. «Европа многополярна», – заметил другой.
Корреспондент, специализировавшийся в области немецкой литературы в Гуманитарном колледже Среднего Запада, писал своему редактору: «Это похоже на героев романа Гёте “Избирательное сродство“: в чем-то они сходятся во мнении, в других вопросах расходятся, а затем создают новые союзы и конфигурации. В романе было четыре личности, и они запутались в своих отношениях. А как быть, когда их не четыре, а 26?».
Четче проступили некоторые контуры взаимного согласия и несогласия. Наиболее стойким оказался раскол между Севером, настаивающим на экономии, и менее ортодоксальным в экономическом плане Югом. Правительства еврозоны в первую очередь согласовывали финансово-экономическую политику друг с другом, оставляя страны, не входящие в зону евро (которые так и не смогли выработать общую платформу), справляться с неурядицами в меру своих способностей. И если лишь немногие государства (прежде всего Франция, к которой иногда присоединялась Великобритания) готовы были участвовать в ограниченных военных интервенциях на южной периферии Средиземноморья, большинство смогло договориться о проведении более действенных полицейских операций на границах и морских транспортных коридорах.
Но в целом первая половина десятилетия ознаменовалась преобладанием односторонней политики силы над интеграционными процессами: странам-членам редко удавалось устоять перед искушением – они добивались краткосрочных выгод для себя и вели тактические игры, предпочитая их общему благу Европы или более масштабным стратегическим целям. Государства, имевшие больше возможностей для развертывания войск, получали больше краткосрочных преимуществ, тогда как менее сильные упускали свою выгоду. Что касается европейских институтов, то Комиссия и Парламент постепенно утрачивали первоначальную роль. Совет выступал посредником в поиске консенсуса в чрезвычайных обстоятельствах, когда члены ЕС понимали важность выработки общей позиции. Тем временем Европейский суд и Суд по правам человека буквально утонули в потоке непрерывных исков правительств, которые те возбуждали друг против друга, а также жалоб от компаний, НПО и частных лиц, отчаянно нуждавшихся в руководящих указаниях, которые позволили бы им лучше ориентироваться в юридическом лабиринте.
Некоторые страны, понимая, что Европа терпит бедствие, попытались предложить прагматичные способы возвращения к согласованным коллективным действиям путем формирования «авангардных» или «стержневых» групп. Из-за постоянной угрозы наложения вето некоторыми государствами зачастую приходилось прибегать к прагматичным межгосударственным соглашениям по конкретным вопросам, выходящим за рамки европейских договоров. Избирательное регулирование и гармонизация фискальных мер оказывались столь же действенными, как и избирательное сотрудничество между уголовным розыском и полицией разных стран. Однако общая политика ЕС в области безопасности и обороны развалилась, к ужасу Вашингтона, который умолял европейцев углублять сотрудничество и даже составил подробные предложения по поводу того, как объединить имеющиеся силы, ресурсы и войска.
Все действия по урегулированию конфликтных ситуаций в соседних регионах предпринимались европейцами исключительно в рамках НАТО, которую один отчаявшийся европейский министр обороны описал как «ящик для инструментов, в котором есть много гвоздей, имеется несколько кривых отверток, но нет молотка».
Принципы взаимодействия с американскими войсками де-факто под вопросом, поскольку Конгресс ясно дал понять, что в следующий раз европейцам придется самостоятельно разбираться с кризисами, подобными ливийскому («Если только не произойдет нечто совершенно ужасное», – добавил представитель Белого дома с тяжелым вздохом). Перед лицом катастроф в Сирии и Ливане примерно дюжина стран ЕС объединилась для проведения ограниченных миротворческих операций и оказания гуманитарной помощи. Но постепенно стало понятно, что европейские войска не способны наладить взаимодействие даже друг с другом.
Единственное преимущество, если можно так выразиться, заключалось в том, что были уничтожены остатки ханжеского самодовольства и благодушия, сформировавшиеся в годы, когда европейцы испытывали эйфорию от того, что начали создавать самую мощную в мире экономическую структуру. Наиболее трезвые стратеги и политики, а также широкая общественность начали обсуждать принципы европейской солидарности и общей ответственности. Наконец-то они в полной мере осознали, что отсутствие внутреннего единства чревато возвратом к разрозненным и обособленным рынкам и что Европа быстро теряет вес на мировой арене.
Кроме того, неспособность экспортировать стабильность, общие правила игры и благополучие в страны, расположенные на периферии, означала, что в отсутствии других доминирующих игроков эта периферия становится источником многочисленных рисков. Некоторые отмечали, что усиление нелиберальных держав, предсказанное в конце 2000-х гг., оказалось эфемерной угрозой, поскольку мировой хаос обнажил внутреннюю уязвимость России и даже Китая, тогда как Соединенные Штаты и Европа продемонстрировали некоторые признаки устойчивости и приспособляемости.
Конечно, пришло понимание того, что единственный для Европы путь в новом тысячелетии – это интеграция, позволяющая ей установить либеральный порядок внутри европейского пространства и экспортировать его в другие страны. Немного переиначив знаменитый афоризм Черчилля по поводу демократии, один брюссельский стратег заявил, что интеграция – наименьшее из всех зол, тем более после того, как нежизнеспособность всех других моделей была установлена экспериментально. Прагматики склонны соглашаться с этой точкой зрения, с горечью понимая, что десятилетие уже упущено и перегруппировка сил теперь дастся гораздо большей кровью. Они по-прежнему обеспокоены нестабильностью, риском раскачивания общей лодки и зависимостью от выбранного пути, и с сожалением сознают, что после начала кризиса им пришлось умерить амбиции и пересмотреть определение успеха. Перестройка Европы и трансатлантических отношений неизбежна, но этот процесс будет нелегким.
Три сценария: выводы
Конечно, эти варианты будущего умозрительны и порой напоминают карикатуру (это сделано умышленно). Второй сценарий («Трансформация») представляется наименее вероятным с точки зрения сегодняшних реалий. Третий сценарий («Избирательное сродство») лучше других соответствует нынешнему опыту Европы и сулит ей умеренно счастливый исход, тогда как в первом сценарии («Крепость») описывается наихудшее развитие событий. Вместе с тем, все три сценария возможны. Во всех трех присутствуют нежелательные элементы, риски, преимущества и шансы для США и Европы, описывается мир, формируемый экономической интеграцией и взаимозависимостью, наделением отдельной личности правами и возможностями и размыванием государственной власти. Жесткая сила и традиционные угрозы по-прежнему актуальны, но главный аспект силы – это способность решать общие проблемы и добиваться общего блага. В частности, политика в сфере безопасности должна сосредоточиться на общих рисках и совместном управлении этими рисками. Пока НАТО не может похвастать такими навыками.
Все это предполагает несколько общих рекомендаций, касающихся организации (или даже обновления) трансатлантических взаимоотношений – притом что обе стороны какое-то время сосредоточат внимание на борьбе с внутренними экономическими и социально-политическими неурядицами:
Акцент на «внутригосударственном строительстве». Это в большей степени относится не к экономике, а к реформированию институтов, политических процессов, и восстановлению доверия со стороны широкой общественности.
Данная статья написана в рамках проекта фонда ГФМ EuroFuture, нацеленного на понимание и исследование экономического, государственного и геостратегического измерений кризиса в Европе с трансатлантических позиций. Публикуется с разрешения Германского фонда Маршалла в США.
Европа и ее стратегическое окружение претерпевают эпохальные преобразования, сопоставимые по масштабу и интенсивности с теми, что сопровождали процесс завершения холодной войны.
Европейский финансовый кризис испытывает на прочность наднациональную модель (включая общую внешнюю и оборонную политику), а также политические и экономические возможности многих национальных государств. Кризис управления и гражданские восстания на восточной и южной периферии Европы, фактические (Сирия) или потенциальные (Иран–Израиль) конфликты на Ближнем Востоке накаляют общую атмосферу.
Тем временем Соединенные Штаты, главный гарант европейской безопасности, которые более 60 лет были партнером и союзником Европы по НАТО, борются с собственным финансовым кризисом, урезая расходы и пересматривая курс в области внешней политики и обороны. Они уходят из Европы и поворачиваются лицом к Тихоокеанскому региону. Перегруппировка лишь отчасти вызвана кризисом. Изменение настроений в обществе и новый стратегический выбор – гораздо более существенные факторы, которые, скорее всего, сохранятся и после восстановления мировой экономики.
Для ослабленной и разделенной Европы все это означает меньшую защищенность, большую ответственность внутри своих границ и в соседних регионах, которые по-прежнему представляют стратегический интерес для США, даже когда те отвлекаются на решение задач в других местах. Следовательно, способность или неспособность Европы выстраивать собственную политику в предстоящем десятилетии вызывает не только экзистенциальную тревогу, но и беспокоит ее соседей на Востоке, Ближнем Востоке, в Северной Африке и в самих Соединенных Штатах. Это важно и для ответа на вопрос о том, сможет ли Европа быть архитектором мирового порядка, отвечающего вызовам XXI века.
В данной статье рассматриваются три сценария развития Европы в ближайшие 10 лет в условиях перегруппировки сил США. В первом описывается раздробленная и расколотая Европа; второй предполагает успех за счет углубления интеграционных процессов; в третьем сценарии ослабленная и фрагментированная Европа начинает перестраиваться.
Сценарий 1: Крепость
«Конец евро означал бы конец Европейского союза».
Ангела Меркель, 2011 г.
К 2022 г. всем стало очевидно, что могущество Европы и Европейского союза, пик которого пришелся на первое десятилетие третьего тысячелетия, теперь безвозвратно утрачено. Финансовый кризис 2008–2014 гг. вначале казался, как и предыдущие моменты нестабильности (такие как балканские войны), одним из взрывоопасных катарсисов, которые раньше всегда подталкивали ЕС к продолжению и углублению интеграционных процессов. Однако оказалось, что Европа переживает медленный и постепенный упадок, охвативший весь Запад (в том числе и США), вследствие чего сила и могущество перетекают на Восток. Выход Греции из зоны евро в 2012 г. ознаменовал начало более масштабного развала. Сама еврозона рухнула в 2017 году. Единственной страной, формально вышедшей из Евросоюза, стала Великобритания (в 2014 году). Другие крупные государства, такие как Франция, Германия и Польша, даже не задумывались о выходе, поскольку межгосударственные отношения (известные также как «метод Союза» – термин, изобретенный немецким канцлером Ангелой Меркель) прекрасно удовлетворяли все их потребности, а европейские институты (Комиссия, Парламент и Суд) постепенно отмерли из-за полного пренебрежения этими структурами.
Экономика некоторых европейских государств какое-то время функционировала вполне прилично. Германия продолжала развивать энергичную торговлю с Китаем, пока китайцы не научились делать более качественные машины, станки и инструменты по более низким ценам. Франция строит атомные электростанции по всему миру для стран, правительства которых шокированы упадком России под руководством пожизненного президента Владимира Путина и крахом Саудовской монархии. А Великобритания остается мировым лидером в производстве сложных технологий слежения. Однако в целом Европа более половины десятилетия пребывала в состоянии рецессии, государственные долги остаются огромными, а экономический рост и технологический прогресс происходят где угодно, но только не здесь. Возврат к национальным валютам спровоцировал судебные разбирательства по поводу переоценки договоров и активов, многие компании обанкротились.
Вопреки самым мрачным прогнозам и ожиданиям, война в Европу не вернулась – по крайней мере, в сравнительно благополучные в экономическом плане северные страны. Но Балканы снова втянулись в вооруженный конфликт, развязанный ультранационалистическим правительством в Белграде, которое пришло к власти и вернуло Косово под свой контроль после того, как Сербию не приняли в Евросоюз. Страны Восточного Средиземноморья сражаются друг с другом за доступ к морским месторождениям газа (хотя некоторые циники отметили, что дискуссии в НАТО стали протекать намного более гладко после того, как Турция аннексировала греческую часть Кипра). В Ирландии, Португалии, Испании и Греции, где разразился правительственный кризис после того, как эти страны погрузились в рецессию, властям пришлось резко сократить социальные расходы, а кривая безработицы взметнулась вверх. Общенациональные забастовки, мятежи и лавинообразный рост организованной преступности превратили власти и государственное управление в фикцию. В Венгрии и ряде стран прокатилась волна погромов против румын, цыган и других национальных меньшинств. Эмиграция из государств, расположенных на периферии Европы, в Тихоокеанский регион быстро растет, так что Пекин и Сеул подумывают о введении квот на европейских «гастарбайтеров».
Даже на стабильном Севере низкие темпы роста и строгая экономия во всем вынудили правительства пойти на ряд непопулярных мер. Национализм, популизм и ксенофобия расцвели пышным цветом. После того как из-за потоков мигрантов из неспокойных стран Северной Африки и Ближнего Востока аннулировали Шенгенский договор, по всей Европе восстановлены границы. Богатые европейцы теперь отправляют своих детей в элитные школы-пансионы в Китае и Индии.
В этих условиях политика в области безопасности и обороны зиждится на трех китах: разведка, полицейские операции и пограничный контроль. Европейские правительства уже прибегли к массированным инвестициям в эти аспекты безопасности после терактов 11 сентября и соответственно пренебрегали расходами на оборону и современные вооружения. Через 10 лет экономический кризис, быстрорастущие цены на новые технологии и близорукая политика решительно изменили приоритеты расходной части госбюджетов с внешней безопасности на внутреннюю. Теперь повсюду установлены камеры наружного наблюдения, и почти у всех европейцев имеются вмонтированные чипы электронной идентификации. Но это невысокая цена за спокойствие и тот факт, что с 2005 г. в Европе не было ни одного крупного теракта. Боязливое и все более пожилое население европейских стран ожидает от правительств гарантий полной безопасности, а правительства крайне внимательно относятся к пожеланиям своих избирателей, проводя опросы общественного мнения каждую неделю.
И все же это не «1984». Взрывной рост личных контактов в социальных сетях обернулся расцветом местных гражданских инициатив и альтернативных моделей организации жизни.
Все это привело к появлению в 2016 г. трех процветающих европейских организаций: Европейского комитета по разведке, Агентства пограничной безопасности (усиленной разновидности организации-предшественницы Frontex), а также Европейского военизированного полицейского корпуса. У последнего на вооружении находятся мощные беспилотные летательные аппараты с ударными возможностями. Некоторые искушенные политические обозреватели утверждают: вопреки мнению Ангелы Меркель, это доказывает, что ЕС остается на плаву во время затяжного кризиса. В конце концов, даже Пекин и Вашингтон хвалят европейцев за впечатляющие методы борьбы с кибератаками, нелегальной миграцией, контрабандой оружия и наркотиков. И, конечно, стабильность – ключ к восстановлению мирового порядка. Ведь свободе грош цена, если люди не чувствуют себя в безопасности!
Удивительно полезной структурой в этих обстоятельствах оказывается НАТО. Конечно, американцы лишь формально состоят в альянсе. Им казалось, что это менее оскорбительно, чем выход из организации, которую один из членов Палаты представителей США охарактеризовал как «свору никчемных халявщиков». В любом случае американцы поглощены собственными проблемами пограничного контроля, а также вынуждены зорко следить за растущим напряжением в Южной Азии и Южно-Китайском море. Нападений на территорию Европы не предвидится. Россия слишком слаба, чтобы угрожать ЕС перекрытием вентилей на газопроводах, а кланы Путина и Прохорова благодарны за сохранение стабильных и легальных источников доходов. Структуры командования НАТО и процессы формирования войск во многом помогли преодолеть кризис в Европе и послужили образцом для укрепления пограничных и внутренних служб безопасности.
Напротив, атлантизм не очень хорошо себя зарекомендовал – на самом деле некоторые европейцы (и многие американцы) утверждают, что сам термин изжил себя. Распад еврозоны вызвал эффект домино в американской экономике, поскольку финансовые рынки и транснациональные компании остро реагируют на состояние европейской экономики. Положение дел усугубилось, когда европейские корпорации, попавшие в затруднительное положение, закрыли предприятия в Соединенных Штатах, а Конгресс проголосовал за ограничение торговых связей с Европой. В ООН, а также в международных финансовых и торговых организациях (Всемирный банк, МВФ и ВТО) американцы и европейцы вынуждены поступиться некоторыми полномочиями и правами при голосовании и считаться с мнением полдюжины уверенных в себе быстроразвивающихся стран.
В «Большой двадцатке» растущая группа незападных правительств, одержимых страстью наживы, все настойчивее требует, чтобы США и Европа признали «правила большой дороги», защищающие государственные предприятия и освобождающие их от любых условностей, связанных с внутренним управлением.
Единственная надежда, которая еще теплится у тех, кто борется с повсеместным упадком политиков в Вашингтоне и европейских столицах, связана с тем, что китайские и российские лидеры бизнеса, похоже, уже сыты по горло попытками правительства управлять экономикой, и им не терпится взять бразды правления в свои руки. В этом желании их полностью поддерживает немногочисленный, но решительно настроенный средний класс и шумная блогосфера. Однако западные политики не уверены, что эту надежду разделяет широкая общественность их стран, которую, похоже, волнует только собственное будущее.
Сценарий 2: Трансформация
«Способность Европы вести диалог с Китаем, Индией и США зависит от ее способности быть частью единого пространства – от айсбергов в Арктике до песчаных дюн Сахары и со Средиземным морем посередине. Это единственный способ избежать маргинализации и упадка и реалистичный сценарий, который позволит Европе иметь достаточный вес в геополитике будущего».
Доминик Стросс-Кан, 2004 г.
Европейский союз восстал из пепла экономического кризиса и превратил не только себя, но и соседние регионы в экономический и политический центр влияния, притягательность которого в 2022 г. выходит далеко за пределы его границ.
Конечно, следует признать, что решение создать подлинный финансово-экономический союз в 2014 г. и заложить основы для Соединенных Штатов Европы два года спустя было скорее актом отчаяния, нежели осознанным стратегическим выбором. Неплатежеспособность Греции и Португалии, кровавые мятежи в Италии и Испании и эмиграция большинства ирландцев в сочетании с безжалостной рыночной стихией и непреклонностью рейтинговых агентств убедили политиков и общественность, что лучше предпринять радикальные меры, чем продолжать балансировать на краю пропасти.
В 2014 г. последовательные шаги в направлении углубления интеграции наконец-то вылились в нынешние европейские договоры. В то же время была создана Комиссия для работы над Конституцией. Правда, она была окончательно принята лишь в 2021 г. после того, как две трети из 30 членов Евросоюза (к тому времени присоединились Исландия, Хорватия и Сербия) ратифицировали Договор о Конституции. Этому предшествовала яростная и затяжная полемика между северным и южным блоками. Первые (во главе с Германией) жаждали «союза стабильности», который был бы построен не по принципу федерализма, но в котором штрафные меры или санкции автоматически применялись бы к странам, посмевшим бросить вызов новым правилам строжайшей экономии. Вторые (во главе с премьер-министром Италии) требовали «союза роста», предусматривающего евробонды, Европейский центральный банк в роли кредитора последней инстанции и программы стимулирования всей европейской экономики.
В результате достигнутого компромисса немцы согласились с федерализмом как основополагающим принципом функционирования Европы, а также с созданием Европейского министерства финансов, европеизацией долга и инвестиционными пакетами для периферийных стран Союза, больше других пострадавших от кризиса. В обмен на это они добились отмены общей сельскохозяйственной политики (ОСП) и торжественного обещания всех глав правительств не проводить общенациональных референдумов по Конституции.
Этот пакет мер убедил рынки и рейтинговые агентства, что на этот раз европейцы настроены серьезно, и экономика пошла в рост благодаря структурным реформам и вновь обретенной уверенности. Полдюжины новых стран-членов быстро присоединились к зоне евро. Последней страной, весьма важной для Евросоюза, стала Великобритания. Лондон принял такое решение после того, как Конфедерация британской промышленности и Сити пригрозили перенести свои деловые операции в Польшу, которая первой вошла в зону евро.
Теперь Европой управляет Комиссия ЕС во главе с президентом, избираемым на прямых выборах. За ним стоит Европейский директорат, состоящий из Германии, Польши, Швеции и Великобритании (французы вошли в него несколькими годами позже, осуществив мучительные реформы, направленные на повышение конкурентоспособности). Европейцев по-прежнему раздражает самодовольство Германии, но представители 29 стран согласны с тем, что после наделения Берлина реальной силой и полномочиями немцы прекратили разглагольствовать о своем моральном превосходстве. В последние 10 лет большая часть Европы находится под управлением технократических правительств; процент неучаствующих в голосовании остается высоким, и гражданская активность находится на довольно низком уровне. Граждан, похоже, это не беспокоит. Они пережили ужас и панику, и теперь наслаждаются плодами вновь обретенного благополучия. Для них главное – гарантии безопасности.
К этому времени европейцы сумели преодолеть проблемы в экономике и наконец-то обратили внимание на другие вопросы. Бешеный темп технологических преобразований сделал их вооружение безнадежно устаревшим – по сравнению с Китаем или даже Соединенными Штатами оно подобно карманному калькулятору рядом с ультратонким гибким iPad’ом (дизайн которого разработал Ай Вэйвэй для компании Huawei Industries).
Однако это оказалось скрытым благословением, потому что ЕС смог начать с нуля. Пришлось отказаться от устаревших и отслуживших свое истребителей-бомбардировщиков, авианосцев и других «мастодонтов». Следующим шагом стала европейская унификация – для начала в сфере нематериальных ценностей, таких как стандарты, доктрины и образование; затем пришел черед создания единой европейской армии и стандартизации процессов принятия решений. Некоторые страны менее охотно вступали на этот путь, чем другие. Но англичане, французы и другие дали ясно понять, что «бесплатный сыр» в стиле НАТО отныне неприемлем: «Если не желаешь участвовать, тогда плати». Все были согласны с тем, что убедительная угроза или ранняя демонстрация силы могли бы предотвратить несколько затянувшихся и дорогостоящих военных кампаний; этот аргумент убедил даже немцев.
Лондон и Париж были вынуждены сохранить и модернизировать свой ядерный арсенал. Европейские силы обороны (ЕСО) имеют общее командование, генеральный штаб, военную доктрину, проводят совместные учения и подготовку военнослужащих, у них действующий штабной центр (в Великобритании), общие правила вступления в бой и не более 250 тыс. военнослужащих, находящихся в полной боевой готовности. У европейцев также единые ВВС, береговая и пограничная охрана.
Вместе с тем европейцы поступили мудро, направив значительную часть средств, выделенных оборонному ведомству, на достижение превосходства в сфере информации и знания. В частности, они уделили особое внимание средствам связи и разведки, а также наращиванию возможностей стратегического прогнозирования и анализа. Это хорошо сочетается с массированными инвестициями в контртеррористические и полицейские операции, сделанными в предыдущем десятилетии.
НАТО из практических соображений превращено в «дом европейской обороны», а за Соединенными Штатами зарезервирован постоянный гостевой номер (европейцы решили приспособить командные структуры и процессы альянса к своим потребностям, но на всякий случай поддерживать максимально возможное взаимодействие с американцами). США вполне удовлетворены новым разделением труда, которое позволяет им сосредоточиться на многочисленных горячих точках в Тихоокеанском регионе. У них нет ни желания, ни свободных средств для серьезного участия в урегулировании конфликтов на европейской периферии. Вашингтонские политики очень довольны тем, что Брюссель теперь готов при необходимости развертывать войска специального назначения вкупе с миротворческими и стабилизационными силами (при поддержке новой жандармерии ЕС). Вместе с тем в кулуарах они делают оговорку, что им будет легче решать трудные вопросы в Конгрессе, если Брюссель станет все же советоваться с ними перед тем, как предпринимать конкретные меры.
С точки зрения Америки значение имеет лишь тот факт, что Европейский союз обволакивает паутиной «мягкой силы» страны Восточной Европы и Северной Африки, декларируя при этом главную цель: «Сделать этот регион более стабильным, более демократичным и лучше управляемым путем повышения уровня общего благосостояния». Отказ от общей сельскохозяйственной политики позволил углубить соглашения о свободной торговле по всей Европе. Китайские и американские компании строят солнечные энергетические установки вдоль береговой линии южного Средиземноморья. Пересмотр программы «Эразм Мундус» позволил тысячам украинцев, россиян, египтян и представителям других стран обучаться в европейских бизнес-школах, а также на юридических факультетах и факультетах государственного управления. Они учатся тому, как функционируют либеральные демократии, приверженные принципам свободного рынка.
Как минимум полдюжины успешных развивающихся экономик в соседних регионах стучатся в двери ЕС. Первыми в очереди стоят израильтяне, которые утверждают, что Европе следует многому у них научиться. Турция отозвала заявку на присоединение к Евросоюзу на том основании, что ограничения суверенитета, которые предполагает членство, неприемлемы для гордого народа. Однако Анкара и Брюссель тесно сотрудничают в вопросе трансформации общего политического и экономического пространства, и турки участвуют в европейских военных маневрах и кампаниях.
Европейцам все еще непросто сохранять единодушие в области внешней политики, но теперь это не играет такой большой роли, поскольку периферия стала гораздо более стабильной и предсказуемой. Катастрофы, приключившиеся ранее в Сирии, Бахрейне и Ливане, балансирование Саудовской Аравии на краю пропасти и несколько суровых лет правления «Братьев-мусульман» в Египте, Турции и некоторых государствах Персидского залива привели к разочарованию тем, что Запад не был готов взять в руки вопросы безопасности региона, который представлял для него стратегический интерес. Европейцы и американцы признали, что их вмешательство в прошлом не всегда приводило к желаемым результатам. И теперь они без лишней шумихи ведут переговоры с несколькими дружественными им странами региона о том, как снизить социально-политическую температуру на Ближнем Востоке.
ООН и другие международные организации все еще существуют, хотя урегулированием споров и обеспечением необходимого уровня безопасности занимаются преимущественно региональные альянсы. Однако Вашингтону трудно убедить их (или еврократов) начать обсуждение волнующих его вопросов, таких как изменение климата, соперничество за природные ресурсы и укрепление хрупкой китайской экономики, и ему требуется сильный партнер и единомышленник для их решения. Похоже, что Европа наконец-то разобралась со своими соседями, но пока еще не готова брать на себя ответственность за положение дел в других стратегически важных регионах или за решение вопросов общемирового значения.
Сценарий 3: «Избирательное сродство»
«Сейчас не время для стратегических маневров – нам бы с кризисом разобраться».
Высокопоставленные немецкие дипломаты, 2012 г.
К радости многих европейцев, самые мрачные прогнозы об упадке и распаде ЕС после финансового кризиса не сбылись, как не сбылись и радужные предсказания некоторых американских евро-оптимистов. Фактически Европа 2022 г. сохранила много общих черт с Европой 2012 года. Вместе с тем европейцы явственно осознали, что так больше продолжаться не может.
Несмотря на отчаянные меры в начале 2012 г., дефолт Греции предотвратить не удалось. Длительные конвульсии греческой экономики имели один положительный эффект: шокировав европейцев, они подтолкнули их к более решительным действиям. Компромисс, который спас остальную часть еврозоны в 2013 г., представлял собой лоскутное одеяло из мер жесткой экономии и стимулирования экономического роста. К компромиссу удалось прийти в предрассветные часы брюссельского саммита, посвященного проблеме выхода из кризиса, когда итальянский премьер-министр сказал напуганному канцлеру Германии: «Сила – это еще не все; нужно иметь моральное право».
Так была спасена еврозона (за исключением одного члена), и Евросоюз не распался; ему даже удалось принять в свои ряды Хорватию вскоре после выхода британцев. Но на этом процесс расширения, равно как и дальнейшие интеграционные усилия, закончились, и Союз по формуле 9+17 уже не менялся до конца десятилетия, пребывая в состоянии шаткого равновесия и в поисках оптимального баланса между федеральными и межгосударственными элементами. Длительной рецессии избежали, но среднегодовые темпы роста оставались низкими, а некоторые европейские правительства продолжали бороться с бременем долгов.
Неравенство в доходах увеличивалось. Это оказывало давление на социальные модели в разных странах и оставляло мало места для маневра избранным политикам, которым приходилось отвечать на вызовы, брошенные популистами. Наверное, главным сюрпризом десятилетия стало «пике» немецкой экономики. Падение началось после того, как в Китае, крупнейшем экспортном рынке Германии, а также крупнейшем кредиторе Соединенных Штатов, начался экономический спад, вызванный экономическими неурядицами в США и затянувшейся внутренней борьбой за лидерство.
Дипломаты и журналисты в Брюсселе и европейских столицах отчаялись понять стратегию действий Европы и объяснить ее. «Когда кажется, что все получится, ничего не получается, а когда кажется, что ничего не получится, все получается», – писал один из них в полном смятении. «Европа многополярна», – заметил другой.
Корреспондент, специализировавшийся в области немецкой литературы в Гуманитарном колледже Среднего Запада, писал своему редактору: «Это похоже на героев романа Гёте “Избирательное сродство“: в чем-то они сходятся во мнении, в других вопросах расходятся, а затем создают новые союзы и конфигурации. В романе было четыре личности, и они запутались в своих отношениях. А как быть, когда их не четыре, а 26?».
Четче проступили некоторые контуры взаимного согласия и несогласия. Наиболее стойким оказался раскол между Севером, настаивающим на экономии, и менее ортодоксальным в экономическом плане Югом. Правительства еврозоны в первую очередь согласовывали финансово-экономическую политику друг с другом, оставляя страны, не входящие в зону евро (которые так и не смогли выработать общую платформу), справляться с неурядицами в меру своих способностей. И если лишь немногие государства (прежде всего Франция, к которой иногда присоединялась Великобритания) готовы были участвовать в ограниченных военных интервенциях на южной периферии Средиземноморья, большинство смогло договориться о проведении более действенных полицейских операций на границах и морских транспортных коридорах.
Но в целом первая половина десятилетия ознаменовалась преобладанием односторонней политики силы над интеграционными процессами: странам-членам редко удавалось устоять перед искушением – они добивались краткосрочных выгод для себя и вели тактические игры, предпочитая их общему благу Европы или более масштабным стратегическим целям. Государства, имевшие больше возможностей для развертывания войск, получали больше краткосрочных преимуществ, тогда как менее сильные упускали свою выгоду. Что касается европейских институтов, то Комиссия и Парламент постепенно утрачивали первоначальную роль. Совет выступал посредником в поиске консенсуса в чрезвычайных обстоятельствах, когда члены ЕС понимали важность выработки общей позиции. Тем временем Европейский суд и Суд по правам человека буквально утонули в потоке непрерывных исков правительств, которые те возбуждали друг против друга, а также жалоб от компаний, НПО и частных лиц, отчаянно нуждавшихся в руководящих указаниях, которые позволили бы им лучше ориентироваться в юридическом лабиринте.
Некоторые страны, понимая, что Европа терпит бедствие, попытались предложить прагматичные способы возвращения к согласованным коллективным действиям путем формирования «авангардных» или «стержневых» групп. Из-за постоянной угрозы наложения вето некоторыми государствами зачастую приходилось прибегать к прагматичным межгосударственным соглашениям по конкретным вопросам, выходящим за рамки европейских договоров. Избирательное регулирование и гармонизация фискальных мер оказывались столь же действенными, как и избирательное сотрудничество между уголовным розыском и полицией разных стран. Однако общая политика ЕС в области безопасности и обороны развалилась, к ужасу Вашингтона, который умолял европейцев углублять сотрудничество и даже составил подробные предложения по поводу того, как объединить имеющиеся силы, ресурсы и войска.
Все действия по урегулированию конфликтных ситуаций в соседних регионах предпринимались европейцами исключительно в рамках НАТО, которую один отчаявшийся европейский министр обороны описал как «ящик для инструментов, в котором есть много гвоздей, имеется несколько кривых отверток, но нет молотка».
Принципы взаимодействия с американскими войсками де-факто под вопросом, поскольку Конгресс ясно дал понять, что в следующий раз европейцам придется самостоятельно разбираться с кризисами, подобными ливийскому («Если только не произойдет нечто совершенно ужасное», – добавил представитель Белого дома с тяжелым вздохом). Перед лицом катастроф в Сирии и Ливане примерно дюжина стран ЕС объединилась для проведения ограниченных миротворческих операций и оказания гуманитарной помощи. Но постепенно стало понятно, что европейские войска не способны наладить взаимодействие даже друг с другом.
Единственное преимущество, если можно так выразиться, заключалось в том, что были уничтожены остатки ханжеского самодовольства и благодушия, сформировавшиеся в годы, когда европейцы испытывали эйфорию от того, что начали создавать самую мощную в мире экономическую структуру. Наиболее трезвые стратеги и политики, а также широкая общественность начали обсуждать принципы европейской солидарности и общей ответственности. Наконец-то они в полной мере осознали, что отсутствие внутреннего единства чревато возвратом к разрозненным и обособленным рынкам и что Европа быстро теряет вес на мировой арене.
Кроме того, неспособность экспортировать стабильность, общие правила игры и благополучие в страны, расположенные на периферии, означала, что в отсутствии других доминирующих игроков эта периферия становится источником многочисленных рисков. Некоторые отмечали, что усиление нелиберальных держав, предсказанное в конце 2000-х гг., оказалось эфемерной угрозой, поскольку мировой хаос обнажил внутреннюю уязвимость России и даже Китая, тогда как Соединенные Штаты и Европа продемонстрировали некоторые признаки устойчивости и приспособляемости.
Конечно, пришло понимание того, что единственный для Европы путь в новом тысячелетии – это интеграция, позволяющая ей установить либеральный порядок внутри европейского пространства и экспортировать его в другие страны. Немного переиначив знаменитый афоризм Черчилля по поводу демократии, один брюссельский стратег заявил, что интеграция – наименьшее из всех зол, тем более после того, как нежизнеспособность всех других моделей была установлена экспериментально. Прагматики склонны соглашаться с этой точкой зрения, с горечью понимая, что десятилетие уже упущено и перегруппировка сил теперь дастся гораздо большей кровью. Они по-прежнему обеспокоены нестабильностью, риском раскачивания общей лодки и зависимостью от выбранного пути, и с сожалением сознают, что после начала кризиса им пришлось умерить амбиции и пересмотреть определение успеха. Перестройка Европы и трансатлантических отношений неизбежна, но этот процесс будет нелегким.
Три сценария: выводы
Конечно, эти варианты будущего умозрительны и порой напоминают карикатуру (это сделано умышленно). Второй сценарий («Трансформация») представляется наименее вероятным с точки зрения сегодняшних реалий. Третий сценарий («Избирательное сродство») лучше других соответствует нынешнему опыту Европы и сулит ей умеренно счастливый исход, тогда как в первом сценарии («Крепость») описывается наихудшее развитие событий. Вместе с тем, все три сценария возможны. Во всех трех присутствуют нежелательные элементы, риски, преимущества и шансы для США и Европы, описывается мир, формируемый экономической интеграцией и взаимозависимостью, наделением отдельной личности правами и возможностями и размыванием государственной власти. Жесткая сила и традиционные угрозы по-прежнему актуальны, но главный аспект силы – это способность решать общие проблемы и добиваться общего блага. В частности, политика в сфере безопасности должна сосредоточиться на общих рисках и совместном управлении этими рисками. Пока НАТО не может похвастать такими навыками.
Все это предполагает несколько общих рекомендаций, касающихся организации (или даже обновления) трансатлантических взаимоотношений – притом что обе стороны какое-то время сосредоточат внимание на борьбе с внутренними экономическими и социально-политическими неурядицами:
Акцент на «внутригосударственном строительстве». Это в большей степени относится не к экономике, а к реформированию институтов, политических процессов, и восстановлению доверия со стороны широкой общественности.
Распад Европы (первый сценарий) был бы катастрофой и для ее друзей и партнеров, включая Соединенные Штаты. Но какой уровень интеграции можно считать достаточным? В третьем сценарии показаны издержки латания дыр путем создания лоскутного одеяла. Переменная геометрия неизбежно ведет к неопределенному будущему. Похоже, пришло время для более высокого уровня финансово-налоговой стандартизации и отчетности с частичным объединением долговых обязательств.
Глубокая (и необратимая) трансатлантическая экономическая интеграция стала системным риском, который неадекватно оценивается такими дипломатическими форумами, как «Большая восьмерка». Европе и США следует разработать действенные и постоянные рабочие форматы (и/или возродить имеющиеся концепции, такие как Трансатлантический экономической совет и зону свободной торговли) для углубления сотрудничества в области экономики.
В вопросах безопасности и обороны Европе и Соединенным Штатам следует согласиться с географическим разделением труда в альянсе. США сохраняют кровную заинтересованность в таких регионах, как Северное Средиземноморье и Ближний Восток. Но Европа, которая расширяет торговлю с Китаем и Индией, а также дальневосточными странами, должна быть не меньше заинтересована в том, чтобы Америка оставалась стабилизирующим фактором в Тихоокеанском регионе.
Согласиться с растущей значимостью региональных альянсов в сфере безопасности и всячески укреплять их, призывая в то же время к большей прозрачности, открытости и уважению общих правил.
Делиться оценками угроз и рисков, обсуждать приоритеты и различные варианты реагирования на события в мире, создавать международные организации, занимающиеся сценарным прогнозированием дальнейшего развития ситуации, и согласиться с тем, что разногласия в оценке рисков законны, и их можно преодолевать.
Следуя этим общим руководящим принципам, нам предстоит проделать большой путь для восстановления взаимного доверия, которое является необходимой предпосылкой для солидарных действий в рамках альянса и способности последнего добиться установления нового либерального мирового порядка.
Констанца Штельценмюллер – ведущий научный сотрудник Германского фонда Маршалла (ГФМ) в США
"Россия в глобальной политике"
Комментариев нет:
Отправить комментарий