Правительство Обамы утверждает, что Россия тянет мир назад в XIX век. «В ХХI веке уже нельзя вести себя в стиле XIX столетия и вторгаться в другую страну под совершенно надуманным предлогом» — заявил госсекретарь Керри после того, как Москва аннексировала Крым. «Президент Путин решает свои проблемы в стиле XIX и XX веков» — добавил другой высокопоставленный чиновник. «Вводить войска только потому, что ты больше и сильнее, забирать себе кусок соседней страны — международное право и международные нормы в XXI веке так не соблюдают» — заявил президент Обама несколько недель спустя.
Москва продолжает угрожать более масштабным вторжением — недавно, например, потребовав вывода украинских войск с востока Украины — а раздражение Америки многое говорит о том, как её лидеры воспринимают международные нормы. Увы, но это не русские, а американцы застряли в прошлом. Им кажется, что правовые нормы, которые Америка продвигала во времена своего недолгой глобальной гегемонии — начавшейся в 1991 году и рассыпавшейся за последнее десятилетие — всё ещё действуют. Это не так.
В 1990х можно было верить, что биполярную систему Холодной Войны сменило новое мироустройство. Джордж Буш дал ему громкое название «нового мирового порядка», и этот новый порядок отличали мирное урегулирование конфликтов через международные суды, универсальность прав человека, международное правосудие, свобода торговли и инвестиций. Прежде всего новый либеральный порядок ставил во главу угла международное верховенство закона — идею, делавшую международное право и законодательные учреждения главным источником глобального контроля.
Закономерно, что этот порядок сложился после падения Советского Союза, после которого Америка осталась единственной сверхдержавой, а американские интеллектуалы и политики — полными самых радужных надежд. Сегодня этот порядок рушится, потому что Америка приходит в упадок и больше не может навязывать свои ценности и интересы остальному миру. Многие американские интеллектуалы были уверены, что американский миропорядок означал согласие иностранных элит на превосходящую все остальные систему международной организации, но на деле этот была просто покорность перед лицо сверхдержавы. Теперь этой сверхдержавы нет, нет и норм, которые она продвигала.
Первой основой либерального порядка после Холодной войны стал международный суд. Мысль о том, что страны для решения конфликтов должны пользоваться международными судами, а не войной, появилась ещё в XIX веке; тогда США и Британия с успехом прибегли к арбитражу, чтобы преодолеть разногласия. Но после Первой и Второй мировых войн победители устроили постоянные международные суды, получившие юрисдикцию над всеми конфликтами, входящими в область международного права. Главным из этих судов стал Международный суд ООН, основанный в 1945 году. В 1990х более ста стран создали механизм урегулирования споров в рамках ВТО, призванный решать конфликты, связанные с торговыми барьерам. Международный Трибунал по морскому праву, получивший юрисдикцию над конфликтами на море, начал работу в то же десятилетие.
Но хотя эти организации и помогли в решении торговых споров, сегодня ясно, что более широкие цели этих международных судов — мирным образом разрешать конфликты, которые иначе могли бы привести к войне — не были достигнуты. Суд ООН разрешил несколько незначительных пограничных конфликтов, но в тех случаях, когда на кону были интересы серьезных стран, его всякий раз избегали. Когда, например, в конфликте США и Никарагуа 1986 года суд принял сторону Никарагуа, США просто проигнорировали это решение и вышли из-под юрисдикции суда. Сегодня самые опасные источники конфликта — это отношения России и Китая со своими соседями. Ни та, ни другая страна не проявила желания решать такие конфликты в международных судах. Причина проста: международные суды поддерживают статус-кво в области границ и суверенитета независимых государств, тогда как Китай и Россия стремятся увеличить своё влияние за счёт иностранных государств и территорий. США и другие страны недостаточно сильны, чтобы заставить Россию и Китай подчиниться международным трибуналам, подчиниться им самостоятельно — не в интересах этих стран, и суды, таким образом, пустуют.
Вторым основанием установившегося после Холодной войны порядка было признание прав человека. Согласно международному законодательству, все правительства должны уважать права своих граждан. Хотя количество, природа и широта этих прав обсуждаются — а многие страны, подписавшие соглашения о правах человека, утверждают, что свободны интерпретировать их согласно своей религии, традициям или практическим интересам — новый либеральный порядок предполагал мир, целиком следующий принципам либеральной демократии. Распад Советского Союза казался зрелищным доказательством справедливости этих взглядов и предвосхищением их всемирной победы.
Но права человека тоже потерпели поражение. Стало очевидным, что многие страны просто не обращают внимания на свои обещания их соблюдать. Россия, например, пришла к авторитаризму несмотря на присоединение к всевозможным соглашениям и даже к Европейской Конвенции о Правах человека, которая позволят гражданам подавать в суд на свои правительства. Китай определённо не либерализовался. У большинства развивающихся стран нет возможности контролировать соблюдение прав человека, даже если правительства и общество в таких странах поддерживают эту идею. Дух этих соглашений нарушили даже страны Запада, когда приняли жесткие меры против Аль-Каиды после терактов 11 сентября.
Провал международной политики в области прав человека поставил Запад в тяжелое положение. В случаях, когда нарушение прав человека слишком очевидно, чтобы его игнорировать — например, на Балканах, в Руанде, в Ираке, Ливии, Судане и Сирии — Запад оказывается перед выбором: либо нарушить свои обещания о поддержке прав человека, либо начать военную операцию и нарушить обещание мирного решения конфликтов. Единственным решением этой проблемы стал Совбез ООН, единственная организация, у которой есть законное право начинать войны против стран, не соблюдающих права человека.
Но ООН эффективно работала только в 1990е, когда остальные члены Совета боялись США. В 1991 году Совбез санкционировал военное вторжение в Ирак в ответ на вторжение Саддама Хуссейна в Кувейт. Но сегодня Совбез так же бессилен, как во времена Холодной войны, а Запад из-за ослабления США больше не может игнорировать мнение России, Китая и всего мира, как это было в 1999 году во время интервенции в Косово, или как это сделали Америка и её союзники в 2003 году во время вторжения в Ирак. Небольшим светлым пятном стало разрешение Совбеза применить силу в Ливии в 2011 году, резолюция, от голосования по которой Россия и Китай воздержались. Но этот короткий период сотрудничества быстро прервался — Москва и Пекин обвинили Запад в превышении полномочий и в попытках силой свергнуть ливийское правительство вместо защиты мирных граждан. Теперь обе страны твёрдо противостоят вторжению в Сирию.
Третьим основанием либерального миропорядка было международное правосудие: идея, что люди, в особенности национальные лидеры, которые совершат или прикажут совершить такие преступления, как пытки или геноцид, или начнут противозаконную войну, должны представать перед международным уголовным трибуналом. Первым воплощением этого плана стали Нюрнбергский и Токийский процессы, но после Холодной войны их не повторили. В 1990 году ООН устроила два специальных трибунала, чтобы судить участников балканской войны и геноцида в Руанде. В 2002 году 139 стран подписали соглашение об учреждении Международного уголовного суда.
Но этот процесс тоже остановился. Трибуналы по бывшей Югославии и Руанде закрываются. Хотя Международный уголовный суд начал несколько расследований и провёл несколько процессов, становится всё очевиднее, что он так и останется маргинальной организацией. Он страшен только слабым африканским странам, и африканские политики неоднократно критиковали суд за то, что он занимается исключительно ими. Международный уголовный суд воспринимают как инструмент империалистов: там никогда не будут судить русских, китайцев или американцев, потому что правительства этих стран не подписывали соглашение. Более того, суду жизненно необходима поддержка сильных стран, которые передают ему дела через ООН и арестовывают подозреваемых.
Четвертой основой были свободная торговля и инвестиции. После Второй мировой войны западные страны подписали Генеральное соглашение по тарифам и торговле, которое предписывало им постепенно понижать пошлины. Эта систем укрепилась в 1990х с создание ВТО. Начались попытки подчинить международные инвестиции законодательному контролю — побуждая таким образом богатые страны инвестировать в бедные, защитив эти инвестиции от экспроприации. В последние десятилетия были подписаны сотни двусторонних инвестиционных договоров, защищающих инвестиции и обеспечивающих арбитраж в случае конфликта.
Торговля — единственное светлое пятно в современной международной обстановке. Никто не собирается возвращаться к протекционизму, как это было в период перед Второй мировой войной. Механизм решения споров в рамках ВТО продолжает действовать. Но попытки развить этот успех снова окончились ничем. Инвестиционное законодательство испытывает большие трудности — страны начали игнорировать невыгодные им решения арбитражных комиссий.
Когда-то, в 1990х, на вершине оптимизма по поводу международного законодательства, ученым казалось, что они нашли решение головоломки. Четыре столпа нового международного права воплощали собой тот либеральный взгляд на мир, на который никогда не подписывались Россия и Китай и который большинство незападных стран традиционно отвергало. Что в такой ситуации могло заставить эти страны соблюдать международное законодательство? Появилось невероятное количество теорий, каждая со своим громким и бессмысленным термином: страны соблюдали международный закон, потому что их лидеры «интернализировали» его; или потому, что их связывали международные «сетевые связи» между чиновниками и судьями из разных стран; или потому, что страны стали «взаимозависимыми». И даже потому, что это было «справедливо». В основе всех этих теорий было предположение: страны подчинялись международным законам в более или менее равной степени.
Самое очевидное объяснение игнорировали: страны подчинялись международным законам, потому что США и, в меньшей степени, Европа, заставляли их это делать. Частично дело в том, что после падения СССР либеральный порядок получил значительный престиж. Но гораздо важнее был страх из-за несоблюдения международного законодательства остаться без помощи, инвестиций, технического сотрудничества и возможностей для торговли — а в самых тяжёлых случаях стать целью санкций или военной операции.
Если это и не было очевидно в 1990е, то теперь — да. По мере того, как США теряют силу, стало ясно, что никто больше не гарантирует мирное урегулирование конфликтов, не защищает права человека и не обеспечивает суд над международными преступниками. Даже исключение среди разрушающихся основ либеральной системы — международная торговля — только подтверждает правило. Четыре больших торговых блока — США, Европа, Япония и Китай — сотрудничают друг с другом потому, что знают, что если один вернётся к протекционизму, четыре других примут ответные меры. Система работает потому, что она никогда не держалась только на силе Соединённых Штатов. США здесь — только одна из сторон, охраняющих установленный порядок при помощи угрозы взаимного конфликта.
Другими словами, либеральный миропорядок, сложившийся после распада СССР, держался на фикции: на идее о том, что все нации равны и должны играть по одинаковым правилам, потому что все они отражают универсальные человеческие ценности. Разумеется, на самом деле эти правила были чисто западными правилами, и их в значительной степени навязывали Соединённые Штаты, которым не была равна ни одна страна. Сегодня эта фикция рассыпалась, и мир выглядит почти так, как выглядел в XIX веке. Есть небольшая группа «великих держав», способных договориться и признающих друг за другом примерное равенство. Маленькие страны могут выжить, только превратившись в марионетку великих держав. Великие державы борются друг с другом за эти марионеточные вассальные государства, но в остальном стараются обеспечить стабильность, поддерживая свободную торговлю и другие формы сотрудничества. Главная задача таких держав — предотвратить превращение борьбы за марионетки в полноценную войну. В конце XIX века в числе великих держав были Россия, Британия, Франция, Италия, Япония и США. Сегодня это США, Китай, Россия и Европа.
Последствия прихода этого нового старого порядка будут значительны. Великие державы будут решать свои споры при помощи дипломатии (надеемся на это) или войны, а не через суд. Права человека и международное правосудие сохранятся только в сфере влияния Запада, по крайней мере, пока жители России и Китая не решат, что им подходят эти идеалы. Но торговля и инвестиции будут по прежнему процветать, как это было в конце XIX века перед Первой мировой войной.
Таким образом, многие из сегодняшних конфликтов, необъяснимых с точки зрения установившегося после Холодной войны порядка, совсем нетрудно объяснить. Китай отказывается подчиняться международному законодательству в своих конфликтах с Японией, Южной Кореей, Филиппинами и другими соседями не потому, что его не устраивает международное законодательство, а потому, что хочет усилить своё влияние в регионе. То же верно и для России в случае Украины и Грузии. Сирия применила химическое оружие против собственных граждан, потому что сирийскому правительству было это выгодно. Башар Аль-Асад не боится Международного уголовного суда, потому что находится под защитой России. Северная Корея провоцирует Южную Корею и Запад, чтобы добиться уступок на переговорах; ей не страшны Совбез ООН и международные суды, потому что её поддерживает Китай. На Ближнем Востоке правительства Египта, Турции, Ливии и Ирака подавляют инакомыслие, потому что внутренние проблемы волнуют их больше, чем соглашения о правах человека. Западные страны боятся хаоса в регионе не меньше, и потому не настаивают на соблюдении этих прав.
Это лишь факты — и теории пора начать принимать их во внимание.
Сообщения
